区域协调发展是中国式现代化的内在要求。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》在部署优化区域经济布局、促进区域协调发展工作时，提出“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应”。由此可见，“十五五”时期，多战略叠加效应将充分显现，新型城镇化战略与区域和城乡发展相关战略的融合也将成为必然。

　　多战略叠加效应：对全国“一盘棋”理念的深化

　　“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应”，这是首次出现的提法，其目的是优化重大生产力布局，既要发挥重点区域增长极的作用，又要增强区域发展协调性，在主体功能区基本稳定的前提下，实现优势互补、高质量发展的区域经济格局和国土空间体系的建构，这是对全国“一盘棋”理念的深化。

　　一、区域协调发展战略是中国式现代化的长期目标，是应对中国发展中不平衡不充分矛盾的选定路径。

　　共同富裕需要政策机制的强力支撑，这既事关二三次分配制度的创新，也体现了投资于物和投资于人的紧密结合这一新的发展导向。以人为本的新型城镇化和高质量的现代化人民城市建设明确了协调均衡和充分发展是围绕着人的生活水平和生活质量展开的。人均享有的公共服务和保障性、救助性福祉，人均所具备的基础消费和发展型消费能力的相对均衡和充分释放，将成为区域协调发展战略的特征性标志。这不仅仅局限于自下而上的城市“锦标赛”型经济发展动能的转换和培育，也更需要强有力的中央政府财政转移支付能力和资源投放调配能力的增长。

　　二、中国的现代化进程需要更多的高能级战略支点的培育。

　　以高水平的中心城市为核心支点，培育现代化都市圈，进而放大合作协同区域造就世界级的城市群和支撑国土均衡发展的新的增长极，是“十五五”乃至2035年基本实现现代化进程中的重点任务。完成或基本实现京津冀、长三角和粤港澳大湾区三个世界级城市群建设，将成渝地区双城经济圈提升为国家发展的第四个增长极，随后提升长江中游城市群的发展能级将是“十五五”规划和中长期展望的重点。而“经济大省挑大梁”的提法则涵盖了更多的现代化城市群、都市圈的培育和发展，一直延伸到强省会中心城市的发展需求。参照“十四五”规划的表述，成熟性的区域跃上世界级，发展型的区域提能级、升品质，培育型的区域强极核、扩圈层将是“十五五”时期的重点。新型城镇化改革中“地随人走、产随人走、服务资源投放随人走”，创造更多更高水平的发展动力源意义重大。

　　三、推动主体功能区战略与发展中的因地制宜差异化施策相结合，深入推进发展与安全的再平衡。

　　主体功能区战略形成于2010年，其初衷是破解国土空间开发的无序化、资源环境超载等当时比较严重的“底线失守”问题，其核心逻辑是摒弃国土全域同质化开发的模式，实现国土资源的差异化利用引导。15年的时间过去了，与守底线相关的“三区三线”划定工作已基本完成，侧重约束性的政策体系建设有较大进展。生态安全、粮食安全的国土资源量化保障已基本完成，但这一战略与新型城镇化战略和优化重大生产力布局的结合刚刚起步，国土资源利用中的提质增效，开发利用中的差异化施策将成为“十五五”乃至更长期努力的重点，主体功能区战略和新型城镇化战略的叠加也可以将主体功能区的政策工具包实现守底线与促发展的结合，实现不同主体功能区中城乡建设和城乡治理的差异化发展和差异化考核，强化这一制度设计核心逻辑的实现。

　　鼓励生态保护、保育地区的人口减贫。鼓励此类地区的县城和中心镇，向公共服务中心、教育中心、消费中心和生态保护保育科技服务中心转型。对产业发展实施更为明晰严格的清单管制，对蕴含其中的国家战略矿产地、通道建设等，不仅要明确点状、线状供地边界，还需要强化行为标准清单管理。

　　加强国省二级农业主产区的农业现代化相关产业投入。科学有序推动农业转移人口市民化进程，加快与现代农业体系建设相关的一、二、三产业融合发展。因地制宜选择与资源环境条件匹配的农业生产组织形态，实现大规模主粮生产，以及特色化、精细化、良种化农产品生产的结合，保证“端牢中国饭碗”的同时，维护好中国特有的营养物来源多元化选择。

　　深化对全国统一大市场建设过程中市场主导和塑造的分工规律的认知，顺应垂直分工和集群圈层分工的客观规律，结合自身资源条件、区位环境和网络节点特征，推进城市化地区群圈内部不同规模、不同能级城市的特色化发展，走同城化、一体化的道路，求解整体效益优化的发展路径。以人为本则意味着公共服务均等化、治理水平均等化，将在产业、产能的区域化扩散中发挥更加核心的支撑作用。

　　四、推动经济格局和国土空间体系的融合。

　　新时期国家规划体系的改革始于2018年，《中共中央、国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号）和《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）对此作出了明确部署，以发展规划统筹经济社会发展，从战略性、统领性、政策性的高度统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，以国土空间规划统筹空间治理，突出其基础性、保障性、实施性的特征。同时通过尺度逐级细化的区域省、市、县、乡规划聚焦特色化发展，协调跨区划界线任务的落实，通过专项规划聚焦特定专业领域任务的细化落地，明确时间表、路线图，改善可操作性。其核心是实现与经济格局相关的土地、劳动力、资本、技术、数据等要素的高效匹配和与空间体系相关的底线、规模、区位、效率、品质、安全等比较优势能够形成融合，实现整体优化，互为匹配的良性互动关系。

　　在“全国一盘棋”理念下，建立要素统一大市场的经济格局优化努力、建立具有比较承载力优势前提下的差异化国土利用格局的努力在“十四五”期间已有所进展。国土空间开发与保护之间的矛盾有了很大缓解。守牢底线的约束性制度基本形成，“十五五”期间需要强化的是发展的保障性和实施性、可操作性，优化格局，提质增效，统筹发展和安全关系就成了重点，强化国土空间规划的支撑发展、保障发展的作用成了重点。同时，分尺度规划和专项规划则向发展规划和空间规划的高度融合努力，把战略任务的细化落到实处。

　　科学有序推进农业转移人口市民化，适时调整对人口城镇化的若干认知十分必要

　　将城市化率作为核心测算逻辑以衡量城市化的进程，始于19世纪中叶英国的城市人口普查制度，之后被欧美国家沿用并推广至全球，其底层逻辑是与工业革命带来的城乡二元化结构深度绑定的。城市化率越高，表明一个国家工业化程度越高，同时也意味着生活水平和生活质量越高。在相当长的历史进程中，工业化的成果聚焦于城市，人口从乡到城的迁移确实经历了就业迁移、生活方式迁移、身份认证迁移，以及乡村社会解体和城市社会重构、吸纳更多人口的过程，城乡差别在某种意义上映射的是贫富差别，所以让更多的人进城也就约等于富裕阶层的扩大和城乡差别人群规模的缩小。当初我们设计新型城镇化制度，聚焦加快推进农业转移人口市民化进程时，也是依照这个逻辑，同时结合中国制度化的与福利待遇绑定的户籍制度改革，提出了其特有的缩小户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率之差的目标，将精力更加聚焦于开放城市户籍，鼓励农业转移人口进城落户，具体到“十四五”至“十五五”解决3亿人的落户问题，并设想了异地、就近、就地各解决1亿人的路径。在经历了10年左右的发展后，我们对这组数字的追求和对相关指标的认识也有了更深入的理解和调整，“科学有序推进农业转移人口市民化”的提出可以有如下理解。

　　一、中国广域人口大国的人口分布格局是安全与发展格局的重要组成部分，对城镇化率的提升应有理性追求。

　　中国的现代化进程要讲生态文明前提下人类命运共同体的建立问题，要强调生态安全、粮食安全和经济实力发展的平衡问题。总结近年来多种研究的结论，中国的城镇化率预计将在2035年基本实现现代化时稳定在75%左右，进入平台稳定期。

　　二、发展的最终目的是满足人民日益增长的美好生活需要。

　　在新型城镇化战略与各区域战略融合、与乡村全面振兴战略融合的背景下，在强调“加大差异化政策支持力度”，促进革命老区、民族地区、边疆地区等特殊政策区振兴发展的政策红利下，以及持续推动公共服务均等化的大量措施落地中，追求美好生活的地域性标签关联会持续弱化，这不仅包括投资于物形成的物质生活条件差别的缩小，还包括投资于人所带来的精神生活差别和治理现代化程度差别的缩小，让全体人民在就学、就业、居住、休闲、康养等需求中有了更广泛的选择。城乡之间的流动、城乡双栖以及不同城市间的流动会成为常态，“十五五”期间如能推进落实由常住地登记户口提供基本公共服务制度将是户籍制度改革的重大突破，成为进一步弱化居住地所代表的城乡差别和地域差别的起点。路径有了，以后就是水涨船高、水到渠成的质量提升问题。城镇化进程的终点应是消灭城镇化率这个指标的存在价值，也只有中国式现代化进程和兼顾发展与分配合理化的中国特色社会主义市场经济体系有望实现这个前景。

　　三、市民化的指征意义和代表性指标相应发生变化。

　　20年前，“市民化”的初始含义包括：农业转移人口的就业转移，从农业到非农就业；从乡到城的就业地和居住地转移；从农村户口到城市户籍（或居住证）的身份认证转移；实现全面融合城市生活方式和社会组织体系的“完整嵌入”。即所谓“进得来、住得下、留得住、过得好”，其应对的是城乡二元结构仍比较明显情况下日益增长的人的基本需求的满足和全面建成小康社会。当下，简单地谈市民化的初始含义，并以城镇化率去衡量已不足以表述新型城镇化的进程和成效。我们的努力目标是2035年基本实现社会主义现代化，追求以人的现代化为核心实现全面发展。

　　“十五五”期间是我国人口素质提升和生活质量提升的关键时期。随着国民连续受教育年限的延长、中等收入阶层比例的明显提高、城乡发展差距和生活水平差距的显著缩小、基本公共服务均等化基本实现、高质量公共服务体系初具规模等大量与人相关的投入，“市民化”的含义也将随之发生变化。对我国这样的大国而言，中央政府的宏观调控作用和地方政府的“锦标赛”激励机制作用是相辅相成的，只不过这场自下而上的“锦标赛”会逐步实现从物到人的赛道转换，从地域标识区隔到普惠型社会的转变，新型城镇化战略与区域和城乡发展相关战略的融合也将成为必然。

　　（作者尹稚系清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院院长）